开篇

以“养老院”、“非法吸收公众存款罪”等关键词作为筛选条件，在中国裁判文书网上可以找到308份受害者全部为中老年群体、希望未来接受对方提供养老服务的刑事一审判决书，涉及303起案件，遍及28个省级行政区，涉案金额超过80多亿。2020年案件数量最多，2021年以来，案件数量断崖式下降，这与政府在非法集资领域的强监管、联合执法有密切关联。

据不完全统计，全国范围内涉及大大小小的会员制养老项目已经超过万余个，因不规范的收费行为导致的暴雷案例层出不穷，江西、厦门、重庆等地政府的相关已经针对养老机构的预收费行为发文，进行严格规范。

2021年11月29日，天津市民政局、天津市处非办联合印发《关于做好养老服务领域防范和处置非法集资工作的意见》（津民发〔2021〕21号）（以下简称“天津预付费政策”）。

与大家对江西、厦门出台的预付费专项政策反应不同，天津作为四大直辖市、准一线城市，天津的政策走向往往是对未来全国其他二三线城市的前景预告，因此天津的政策受到空前关注，每天都有不少同行咨询，因为目前业内并没有针对这个政策做深入分析和解读的文章，这也是本文的行文来由，希望能和大家共同探讨。针对该政策，大家最关注以下三个问题：

问题1：这个政策规范的主要对象是谁？

问题2：政策执行的尺度到底有多大？

问题3：其他城市是否会效仿？

本文将尝试针对以上三个问题做系统梳理和回应。

Part 1：

天津预付费政策核心内容

该文件以处置非法集资为切入口，在养老机构预付费方面，针对新建养老机构、已经收取预付费的养老机构以及其他服务费的管理等做出了详细规定，以下是该文件的核心内容。

1、加大风险排查力度。

“重点排查养老领域以‘大额预付费’、‘会员卡’、‘养老地产’、‘养老公寓’、‘保险理财’、‘养老养生’、‘投资入股’、‘保健品’、‘旅游’等名义向老年人或不特定公众吸纳资金的行为，特别关注承诺保本返利等行为。”

2、关于新建养老机构的预付费管理。

“社会力量以出让方式获得土地并利用自建或自有设施举办的养老机构，为弥补设施建设资金不足，可以通过销售预付费性质“会员卡”等形式进行营销，按照包容审慎监管原则，明确限制性条件，采取商业银行第三方存管方式确保资金管理使用安全，预收的服务费不得超过老人在机构养老服务月收费标准的3-5倍。”“养老机构将收取的预付费全部缴入存管账户，不得转入其他账户或第三方支付平台，仅限用于本机构设施建设资金不足，不得用于其他投资，不得用于实行连锁化、集团化运营的其他关联养老机构。”

3、关于已收取预付费养老机构的管理。

“已收取预付费的养老机构，应当主动向属地民政部门报告，符合收取条件的，应在30日内按规定进行备案并设立存管账户，并将所收取预付费全部转入存管账户；不符合收取条件的，应制定退款计划并在有关部门监督下严格履行。”

4、关于其他服务费的管理。

“养老机构床位费、护理费、伙食费等服务费原则上按月收取；收取医疗备用金等应急保障费用应在与接受服务的老年人或者其代理人签订服务协议中进行明确，不得超过老人在机构养老服务月收费标准的3-5倍。”

该政策两处3-5倍的预付费约束规范让大家非常担心，如果按照3-5倍的标准进行约束，按照天津5000元/月的综合养老费用价格水平，弥补建设资金预收+服务费预收，可以收到10倍（我们咨询了天津市民政部门，实际可按5倍上限进行计算），那么能够预收的费用是5万元，这个水平远远低于市场上的预收费用水平，和实际情况差异巨大，这也是大家担心的原因之一。

Part 2：

天津预付费政策出台的大背景

我们观察到，天津预付费政策的出台和江西、厦门出台的预付费专项政策大背景一致，即均是在防范和处置非法集资（以下简称“防非”）的大背景下出台的，2000年至今，从国家部委层面已经出台了大量综合或专项文件。

2000年9月，最高院通过的《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》是现行最早的刑罚规范，明确规定了“非法吸收公众存款罪”的内涵；

2007年初，国务院《关于同意建立处置非法集资部际联席会议制度的批复》审议通过，以银保监会为主的防范非法集资工作正式开始。各地政府是非法集资工作的第一责任人，对有行业主管、监管部门的行业领域，由行业主管、监管部门负责本行业领域非法集资的防范、监测和预警工作，并协助各有关区县做好案件善后处置工作；

2016年，国务院办公厅在养老服务领域的非法集资规范主要是针对房地产领域，“严禁以举办养老机构名义从事房地产开发，严禁利用养老机构的房屋、场地、设施开展与养老服务无关的活动，严禁改变机构的养老服务性质。”

2017年，处置非法集资部级联席会议中，首次明确养老机构非法集资的特点，“一是打着提供养老服务的幌子，以收取会员费、“保证金”，并承诺还本付息或给付回报等方式非法吸收公众资金。二是以投资养老公寓或投资其他相关养老项目为名，承诺给予高额回报、或以提供养老服务为诱饵，引诱老年群众'加盟投资'。三是打着销售保健、医疗等养老相关产品的幌子，以商品回购、寄存代售、消费返利等方式吸引老年人投入资金。不法分子往往通过举办所谓的养生讲座、免费体检、免费旅游、发放小礼品、亲情关爱方式骗取老年人信任，吸引老年人投资。”

2018年，民政部单一部门首次针对养老服务领域里的防非工作发专文进行规范整顿，“根据各地实际，对以养老服务领域'会员卡'、'预付费'、'投资养老公寓'等名义可能涉嫌非法集资行为，及时发布风险提示，加强金融知识普及。”

2019年4月，国务院办公厅发布的《关于推进养老服务发展的意见（国办发〔2019〕5号）》（简称“5号文”）是关于养老行业预付费相关最为基础的文件，文件中阐述了该类文件制定的核心原则——“包容审慎监管原则”，这意味着各级政府在政策制定过程中，对政策的松紧有把控空间；

2019年12月，民政部联合银保监会、市监局多部门联合发文进一步发文规范整顿；

2020年，国务院办公厅在养老服务领域综合监管的文件中明确提出加强养老机构的资金监管，“加强对养老服务机构预收服务费用的规范管理。加强对金融机构开展养老服务领域金融产品、服务方式创新的监管。加大对以养老服务为名非法集资的风险排查力度，做好政策宣传和风险提示，依法打击养老服务机构以养老服务为名的非法集资活动。”

2021年，国务院出台《防范和处置非法集资条理（国令第737号）》文件之后，全国老龄办联合公安部、民政部、银保监会多部门对养老服务领域里的非法集资做出专项提示。

从以上梳理可以看出，养老服务领域防非相关的法律规章制度条例依据逐渐清晰，从单部门到联合发文，从综合监管到专项监管，在养老服务领域里防非工作的重要程度不言而喻，这是天津、江西、厦门预付费专项政策出台的顶层政策背景。

可以说明，针对前文提出的问题3（其他城市是否会效仿？），预付费专项政策是顶层政策逐渐落地的结果，仅针对预付费政策而言，北京、上海等等各地的养老机构预付费专项监管政策的出台是必然的，只是时间问题。据悉，北京的预付费资金监管办法已经草拟出来了，只是尚未对外发布。

Part 3：

天津预付费政策出台的综合分析

1、政策端

前文从横向顶层的视角为大家分析了天津政策出台的背景，接下来从纵向的视角为大家分析天津市2016年以来关于预付费、非法集资相关政策，这样可以进一步了解政策出台的纵向背景，可以为其他线城市相关政策的出台时间节奏作为参考。

天津市人民政府自2016年起发布《关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》，规定了各行业的监管主体，针对本行业领域的非法集资进行防范、监测和预警工作。

此后，政策的节奏基本与顶层政策节奏相同，差异的地方在于，从2017年开始，天津市民政局联合各部门开展了“养老院服务质量建设专项行动”，时间期限为4年，即2017-2020年期间的主要工作围绕服务质量的提升，并首次提到保证金等描述。“对养老院（机构）在收取保证金、办理会员卡和发行金融产品等活动中的违法违规行为，要依法严厉查处。”

在此期间，2019年出台《关于印发天津市促进养老服务发展三年行动方案（2019—2021年）的通知》，“组织开展养老服务领域非法集资整治工作和老年人法律援助专项服务活动，严厉查处向老年人欺诈销售各类产品和服务的违法行为。”

2021年7月，天津市养老领域综合监管政策出台，“强化以养老服务为名的非法集资风险排查力度，引导养老服务机构合法合规筹集使用各类资金。”2021年11月，天津市民政局联合处非办正式出台专项监管政策。

顶层政策的走向是“综合监管+专项提示”，地方政策如天津、江西、厦门是“综合监管+专项监管”，以资金监管为先导，我们或许可以逐渐看到，未来，登记备案、质量安全、从业人员、运营秩序等专项监管的序幕已经逐渐拉开。

针对前文提到的问题2（政策执行的尺度到底有多大？），对于新建的机构，目前还不能看到政策的执行效果，  但针对已经收取预付费的养老机构，文件中明确提出“已收取预付费的养老机构，应当主动向属地民政部门报告，符合收取条件的，应在30日内按规定进行备案并设立存管账户”，政策出台的时间为11月29日，从我们了解到的天津市部分养老机构实际情况来看，以康宁津园为例，预付费押金已经开始变动。离一个月的时间期限将近，我们会持续关注该政策的执行程度。

进一步分析，针对预付费的3-5倍，我们认为，这个倍数取决于民政部门对当地养老行业市场的判断，根据2019年5号文提到的包容审慎监管原则，其他线城市的政策调控空间是具备的，但根据目前防非的大背景，该类政策的制定在预付费的倍数限制上会从严。

2、市场端

定位：人口老龄化占比和增长速度已经成为华北地区仅次于北京的第二大老龄城市。

老龄化程度：根据七普数据，天津市60周岁以上的老人达到300.27万人，其中65岁以上老年人达204.57万人；80岁及以上高龄老人达33.4万人；失能、半失能老年人占老年总人口的比例约为5.32%。

市场概况：根据天津市民政局官方数据统计，截止到2020年6月底，16区+市级国办养老机构共364家，床位数55755张。其中，工商登记共29家，占比7.97%，床位数7260张，占比13.02%，市级国办、区级国办、民非登记、托老所共335家，占比92.03%，床位数48495张，占比86.98%。工商登记的养老机构详细情况见下表。

（PS：康宁津园、云杉镇和国寿三家会员制养老机构并未在天津市民政局养老机构目录里收录，这三家机构目前针对该政策的反应程度不一，且由于部分信息非常敏感，详细情况我们将在周四的直播课中连线天津市场资深养老人士为大家分享解读）。

养老费用水平：据了解，天津60周岁以上的老人平均退休工资不到3000元/月，老天津卫们平时过得都很省，大部分市内中高端月费6500元以上的养老机构常年入住率不满50%，综合月费约5000元/月。

综合分析来看，针对前文提到的问题1（这个政策规范的主要对象是谁？），我们认为，该政策规范的主要对象是一切具有预付费收费模式的养老机构，主要规范的是中低端养老机构，同时包括中高端养老机构，因为中高端养老机构虽然通过“大额保险”、“押金”等方式绕开了预付费的相关规范，但是其收费结构中一般都会包含一定比例的预付费。

（1）天津：无预付费养老机构

以天津津南今年6月份入市的金地·艺城颐养公寓为例，从下面的收费结构可以看出，艺城的收费模式为“押金+月费”，这里的押金不属于预付费的范畴，这样的项目目前不受影响。

（2）天津：含预付费养老机构

以天津会员卡项目国寿嘉园·乐境为例，其社区押金的定义为：履行入住义务的保证金以及应对可能突发的健康事件的风险押金。按照前文政策规定，这里的押金不能超过3-5倍，这意味着项目收费模式不合规。

（3）天津之外：含预付费养老机构

天津之外的北京、上海、成都等地，含有大量高额预付费养老机构。以大家熟知的北京市场万科随园为例，其收费模式同样为“押金+月费”，但是，“自理楼一年租期8折优惠，5年5折优惠护理楼1年1交，5折”，这意味着收费模式本质上含趸交方式，如果北京也实行类似的监管规则，按照前文政策规定，收费模式不合规。

结语

留给会员制的时间似乎不多了

今年1月26日正式生效的《防范和处置非法集资条例》规定，因参与非法集资受到的损失，由集资参与人自行承担。同时，非法集资参与者注意不要去帮助集资平台宣传、招募投资者，以免将来由受害人成为“非法集资协助人”，“非法集资协助人”需要承担清退集资款的义务。

从前文我们可以清晰看到监管思路和重点的变化，在防非的大背景下，对于预付费的监管是应有之义，养老机构预付费监管政策的演变及发展，归根结底是为了保护老年人的权益。

需要说明的是我们说提到的严格监管，是从养老行业历史的维度来谈论的，横向对比更严格监管的金融行业，还是小巫见大巫。

可是，预付费的监管是终点吗？肯定不是，站在防非的大逻辑下，我们能够看到的是，在养老机构收入端，一切与非法集资相关的收费模式都会受到严格监管，一切打老年人钱袋子主意的收费模式都会受到严格监管。

“会员制”，作为近年来养老机构的创新模式，我们认为，在严格监管的背景下，在能够切实保障养老机构和老年人权益的基础上，是能够走上一条康庄大道的。但是，我们不能预料到未来监管的严格程度，只是按照现有的监管体系来看，留给现有会员制的时间窗口已经不多了。